“พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นกฎหมายแม่บทเกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของประเทศไทย มิได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน ทั้งยังไม่ปรากฎว่ามีบทบัญญัติใดให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามมีอำนาจในการออกกฎหรือระเบียบเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน”
ส่วนหนึ่งของคำสั่งศาลปกครองสูงสุด คดีเขื่อนปากแบง
วันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔
๑
เมื่อวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ ที่ศาลปกครอง ถนนแจ้งวัฒนะ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือรู้จักกันในชื่อคดีเขื่อนปากแบงในประเทศลาว
คดีนี้เริ่มต้นเมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๖๐ ตัวแทนกลุ่มรักษ์เชียงของจำนวน ๔ คน ยื่นฟ้องหน่วยงานรัฐ คือ เลขาธิการสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย รายละเอียดตามคำฟ้องระบุว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับความเสียหายจากการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นโครงการเขื่อนปากแบง ตามกระบวนการแจ้ง ปรึกษาหารือล่วงหน้า และข้อตกลง (PNPCA) ที่ไม่ครบถ้วนทั้ง ๘ จังหวัดติดแม่น้ำโขง โดยจัดรับฟังความคิดเห็นเพียง ๓ จังหวัด จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษา สรุปได้ดังนี้
(1) ขอให้เพิกถอนกระบวนการรับฟังความคิดเห็นและการดำเนินการใด ๆ ที่เกี่ยวข้องกับโครงการเขื่อนปากแบงในประเทศไทย และที่ได้ดำเนินการส่งไปยังคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (MRC) เนื่องจากเป็นการกระทำไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นอย่างเพียงพอและจริงจัง
(2) ขอให้มีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายที่จะคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ชุมชน ในผลกระทบข้ามพรมแดน โดยเฉพาะการแจ้งข้อมูลและการเผยแพร่ข้อมูล การรับฟังความคิดเห็น การแปลเอกสารต่างๆ เกี่ยวกับโครงการเป็นภาษาไทย และให้มีการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ สังคม ทั้งในฝั่งไทยและประเทศเพื่อนบ้าน รวมทั้งผลกระทบข้ามพรมแดน ก่อนที่รัฐบาลลาวจะเริ่มก่อสร้างเขื่อนปากแบง และ/หรือก่อนที่จะมีการลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า
(3) ขอให้มีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการออกกฎหมาย กฎ ระเบียบและแก้ไขกฎหมายที่ เกี่ยวกับการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนให้สอดคล้องกับหลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในราชอาณาจักรไทย
(4) ขอให้มีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามทักท้วงและคัดค้านการก่อสร้างเขื่อนในลำน้ำโขงโดยเฉพาะเขื่อนปากแบงต่อคณะกรรมการการแม่น้ำโขงและต่อ สปป.ลาว
และ (5) ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีแจ้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ชะลอการลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากโครงการเขื่อนปากแบง จนกว่าจะมีการศึกษามาตรการที่มั่นใจได้ว่าโครงการจะไม่ส่งผลกระทบต่อชุมชนไทย
๒
โครงการเขื่อนปากแบง (Pak Beng hydropower project) ตั้งอยู่ในอาณาเขตประเทศลาว เป็นเขื่อนแบบน้ำไหลผ่าน หัวงานสันเขื่อนอยู่บริเวณดอนเทด เขตเมืองปากแบง แขวงอุดมไชย ห่างจากตัวเมืองปากแบงขึ้นไปทางต้นน้ำประมาณ ๑๔ กิโลเมตร ห่างจากชายแดนไทยบริเวณแก่งผาได ตำบลม่วงยาย อำเภอเวียงแก่น จังหวัดเชียงราย ไปทางท้ายน้ำประมาณ ๙๗ กิโลเมตร มีกำลังผลิตติดตั้ง ๙๑๒ เมกะวัตต์ ผู้พัฒนาโครงการ คือ บริษัทไชน่า ต้าถัง โอเวอร์ซี อินเวสเมนต์ จำกัด (China Datang Oversea Investment Co.,Ltd (CDTO) บริษัทสัญชาติจีน มีแผนจะขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้แก่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ประมาณร้อยละ ๙๐
อย่างไรก็ตาม ขณะนี้โครงการยังไม่เริ่มก่อสร้าง และยังไม่มีการเซ็นสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากับ กฟผ.
โครงการเข้าสู่กระบวนการแจ้งล่วงหน้า ปรึกษาหารือ และตกลง (PNPCA) ตามข้อตกลงแม่น้ำโขง พ.ศ. ๒๕๓๘ เมื่อวันที่ ๒๐ ธันวาคม ๒๕๕๙ ครบกำหนดระยะเวลาทำ PNPCA นาน ๖ เดือนเมื่อวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๖๐ โดยกรมทรัพยากรน้ำในฐานะเลขานุการคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทยได้จัดให้มีเวทีให้ข้อมูลในประเทศไทยจำนวน ๔ เวทีใน ๓ จังหวัด แบ่งออกเป็น จังหวัดเชียงราย ๒ เวที จังหวัดหนองคาย ๑ เวที และจังหวัดอุบลราชธานี ๑ เวที
ประเด็นสำคัญที่ชาวบ้านวิตกกังวลหากมีการสร้างเขื่อนปากแบงคือภาวะ “น้ำเท้อ” หมายถึง ระดับน้ำที่เอ่อตัวยกสูงขึ้น เนื่องจากมีสิ่งกีดขวางลำน้ำ ไม่ว่าจะเป็นเขื่อน ฝาย หรือประตูระบายน้ำก็ตาม กรณีเขื่อนปากแบงมีความเสี่ยงที่จะทำให้ระดับน้ำในแม่น้ำโขงเท้อข้ามพรมแดนมาถึงพื้นที่ลุ่มน้ำและแม่น้ำสาขาของแม่น้ำโขงในประเทศไทย ได้แก่ แม่น้ำงาว แม่น้ำอิง
ข้อกังวลต่างๆ ยังสืบเนื่องมาจากการที่ชาวบ้านได้รับผลกระทบจากเขื่อนจิงหง หนึ่งใน ๑๑ เขื่อนกั้นแม่น้ำโขงตอนบนในประเทศจีน สร้างความผันผวนปรวนแปรต่อระดับน้ำโขงมาตลอดสิบกว่าปี ทำให้เกิดผลกระทบต่อสังคมและระบบนิเวศ อาทิ การพังทลายของตลิ่งยามน้ำลดลงอย่างฉับพลัน การลดลงของปลา ปริมาณตะกอน การเกษตร การทำประมงพื้นบ้านอันเป็นแหล่งรายได้ของชุมชน
๓
ย้อนกลับไปวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๖๐ ที่ศาลปกครอง ถนนแจ้งวัฒนะ ศาลปกครองเคยมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องคดีเขื่อนปากแบงไว้พิจารณา ทางกลุ่มรักษ์เชียงของจึงยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดเมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๖๐
กว่าที่ศาลปกครองสูงสุดจะพิจารณาว่าจะรับฟ้องหรือไม่ก็ใช้เวลากว่าสามปี
ระหว่างนั้นวันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๑ กฟผ.ได้ส่งหนังสือตอบกลับกลุ่มรักษ์เชียงของกรณีสอบถามเรื่องสัญญาซื้อขายไฟฟ้า ว่า กฟผ. ยังไม่ได้มีการเซ็นสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากเขื่อนปากแบง เนื่องจากอยู่ในกระบวนการทบทวนแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า หรือ พีดีพี 2018 (PDP2018) และต้องรอความชัดเจนจากแผนการพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าฉบับใหม่ ต่อมาวันที่ ๑๓ พฤศจิกายน ๒๕๖๒ มีรายงานข่าวว่ารัฐบาลลาวตัดสินใจระงับโครงการเขื่อนปากแบงและเขื่อนปากลายไว้ชั่วคราว เนื่องจากต้องศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมข้ามพรมแดนให้ละเอียดครบถ้วน สถานะปัจจุบันโครงการเขื่อนปากแบง จึงยังไม่มีการลงมือก่อสร้าง
วันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ หลังรอผลการพิจารณาว่าจะรับฟ้องหรือไม่รับฟ้องยาวนานกว่าสามปี ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งยืนตามศาลปกครองชั้นต้น คือไม่รับคำฟ้อง โดยให้เหตุผลสรุปได้ดังนี้
(1) การจัดรับฟังความคิดเห็นตามกระบวนการ PNPCA เป็นการดำเนินการตามข้อตกลงแม่น้ำโขง ซึ่งเป็นพันธกรณีระหว่างประเทศที่รัฐไทยไปลงนามเป็นภาคีไว้ จึงไม่อาจนำเอากฎหมายไทยมาบังคับใช้ และรัฐไม่ได้มีอำนาจในการอนุมัติ อนุญาต เพิกถอนโครงการดังกล่าว เนื่องจากโครงการอยู่ในเขต สปป.ลาว ไม่อยู่ในเขตอำนาจอธิปไตยของไทย
(2) การฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีออกข้อบังคับต่างๆ ในกรณีผลกระทบข้ามพรมแดน เช่น การออกกฎหมายการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนไม่สามารถทำได้
พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นกฎหมายแม่บทเกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของประเทศไทย มิได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน ทั้งยังไม่ปรากฎว่ามีบทบัญญัติใดให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามมีอำนาจในการออกกฎหรือระเบียบเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่มีหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในการออกกฎระเบียบ และแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน
(3) สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ที่ปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงแห่งประเทศไทย ดำเนินการในฐานะตัวแทนของรัฐบาล การทำความเห็นเกี่ยวกับเขื่อนปากแบงตามที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องนั้น ถือเป็นการดำเนินการตามอำนาจบริหารของรัฐบาล ไม่ถือเป็นการกระทำทางปกครองที่ศาลปกครองจะรับฟ้องได้ คำขอที่ให้ สทนช. มีข้อแนะนำ หรือข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานภายใน กฟผ. และหน่วยงานอื่น ให้พิจารณาการดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับเขื่อนปากแบง ก็ไม่ใช่เป็นการกระทำทางการปกครองที่จะรับฟ้องได้ จึงถือว่าคดีถึงที่สุด ให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบ
๔
หลังทราบคำตัดสินไม่รับฟ้อง นิวัฒน์ ร้อยแก้ว กลุ่มรักษ์เชียงของ หนึ่งในผู้ฟ้องคดีให้ความเห็นว่าการไม่รับฟ้องเกิดจากข้อจำกัดด้านกฎหมาย นั่นคือ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.๒๕๓๕ ไม่ครอบคลุมเรื่องผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน แม้จะยอมรับคำตัดสินแต่รู้สึกผิดหวัง
“ความเสียหายเกิดขึ้นแล้ว แต่การคุ้มครองผลกระทบข้ามพรมแดนไม่มี นี่เป็นจุดสำคัญ ที่ต้องหาทางทำให้แม่น้ำโขงได้รับการปกป้อง เวลานี้แม่น้ำโขงเปล่าเปลือย ไร้เครื่องปกป้อง ต้องหาทางปรับและสร้างกลไกปกป้อง เราคงไม่สามารถปล่อยให้เป็นแบบนี้ต่อไป วันนี้ไม่มีกฎหมาย ก็ต้องสร้างมันขึ้นมา การเงินที่เป็นธรรมก็เป็นเรื่องที่สำคัญ ต่อไปยังจะมีโครงการเขื่อนหลวงพระบาง เขื่อนสานะคามตามมา เราก็ต้องฟ้องอีก อย่างน้อยคือ สาธารณะได้รับรู้ร่วมกันว่าประเทศไทยมีการลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านและส่งผลกระทบถึงชุมชนในไทย แต่ไม่มีการปกป้องคุ้มครอง ถึงที่สุดแล้วการตัดสินใจจะต้องอยู่บนฐานข้อมูล วิชาการ”
ทุกวันนี้ประเด็นปัญหาการลงทุนขององค์กรหรือหน่วยงานต่างๆ ของประเทศไทยในต่างแดน รวมทั้งเรื่องผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนเริ่มที่จะได้รับการยอมรับ และเกิดการพูดถึงอย่างกว้างขวาง ยกตัวอย่างแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน หรือ NAP (National Action Plan on Business and Human Rights) ที่ระบุถึงผลกระทบข้ามพรมแดนในหลักการที่ ๔ คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแผนปฏิบัติการฯ นี้ตั้งแต่วันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๖๒ ต่อมาวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๖๒ รัฐบาลยังจัดงานประกาศแผนปฏิบัติการฯ ณ ห้องประชุมอาคารสหประชาชาติ กรุงเทพมหานคร
ขณะที่ภาคประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มรักษ์เชียงของ ตลอดจนเครือข่ายประชาชนไทย ๘ จังหวัดลุ่มน้ำโขงพยายามรณรงค์ บอกเล่า นำเสนอผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นกับแม่น้ำโขงมายาวนาน
ทว่าการไม่รับฟ้องคดีเขื่อนปากแบงในลาว น่าจะชี้ให้เห็นว่าประเทศไทยยังขาดข้อกฎหมายที่จะคุ้มครองและเยียวยาประชาชน ในกรณีที่การดำเนินกิจการนอกประเทศส่งผลกระทบข้ามพรมแดนกลับมาถึงไทย
และเกิดคำถามข้อใหญ่ๆ ตามมาว่าเมื่อประชาชนคนไทยได้รับผลกระทบจากเขื่อนผลิตไฟฟ้าในแม่น้ำโขง ใครจะเป็นผู้ปกป้องเขา
