มีงานวิจัยหรือไม่ว่าผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือในประเทศหนึ่งควรมีสักกี่ราย
ประมาณ ๓-๕ ราย แต่ที่สำคัญคือประตูต้องเปิด สมมุติว่าคุณเป็นผู้ประกอบการที่ยังไม่ได้เข้ามาทำตลาดในประเทศไทย เห็นโอเปอเรเตอร์ในประเทศไทยคิดราคาแพง คุณรู้แล้วว่าได้กำไรเยอะ ก็อยากจะเข้ามาทำตลาด โดยต้องเริ่มจากการตัดราคา ซึ่งถ้าประตูเปิดอยู่ตลอดเวลาคุณสามารถเข้ามาได้ ดังนั้นแม้จะมีผู้ให้บริการอยู่แค่ไม่กี่ราย แต่ละรายก็ไม่กล้าเอาเปรียบผู้บริโภคมากนัก ราคาค่าบริการก็จะไม่สูงมาก กลับกันหากประตูปิดตายตลอดเวลาเหมือนอย่างเมืองไทยตอนนี้ ผู้เล่นหน้าเดิมก็อุ่นใจว่าไม่มีใครเข้ามาแล้ว ก็ฟันราคากันตามสบาย
อนาคตข้างหน้าหากมีผู้เล่นหน้าใหม่เข้ามา จะมีคุณสมบัติเป็นอย่างไร
คงเป็นบริษัทต่างชาติ หรือคนไทยที่ร่วมทุนกับต่างชาติ วันนี้เศรษฐีไทยที่มีเงินเป็นหมื่นล้านทำมือถือได้มีอยู่ไม่กี่ตระกูล ตระกูลชินวัตร เบญจรงคกุล เจียรวนนท์ ทำไปแล้ว ตระกูลที่เหลือก็ใช่ว่าจะสนใจธุรกิจนี้ ยิ่งรู้กันว่าเป็นธุรกิจที่ปิดประตูตีแมวกันมานาน หน้าใหม่แม้ว่าจะมีสตางค์ แต่พอมองออกว่ามันคลุมเครือ ไม่โปร่งใส เข้ามาใหม่ก็ต้องเจอรับน้อง ก็ไม่กล้าเข้ามา
ยกตัวอย่างเรื่องราคา ถ้าวันนี้ผมเป็นผู้เล่นหน้าใหม่ ผมเริ่มต้นจากไม่มีสมาชิกเลยสักราย ผมจะหาสมาชิก เริ่มต้นก็ต้องโฆษณาหาสมาชิกว่า “ถึงคุณเปลี่ยนมาใช้บริการของผม คุณก็ยังโทร.หาลูกค้าของเจ้าเก่าทั้ง ๓ รายได้ครบหมดนะ” แต่ทุกวันนี้เจ้าเก่าทั้ง ๓ เจ้าเขากำหนดไว้แล้วว่าถ้ามีใครโทร.หาข้ามเครือข่ายมาที่เครือข่ายของเขา เขาต้องเก็บนาทีละ ๑ บาท แล้วผมจะตัดราคาให้ถูกลงได้อย่างไร จะเก็บจากผู้บริโภคเหลือนาทีละ ๕๐ สตางค์ได้ไหม มันไม่ได้ เพราะถ้าเก็บ ๕๐ สตางค์แล้วลูกค้าผมโทร.ไปหาอีกเครือข่าย ผมต้องจ่าย ๑ บาท ผมขาดทุน แล้วถ้าเก็บต่ำกว่า ๑ บาทไม่ได้ ผมจะแย่งลูกค้าของเจ้าเก่ามาได้อย่างไร ด้วยเหตุนี้ภายใต้ระบบที่กำลังใช้อยู่ ผู้เล่นหน้าใหม่นี่ตายอย่างเขียดเลย
แก่นของปัญหาในกิจการโทรคมนาคมนั้นมีที่มาอย่างไร
ย้อนกลับไปยุคที่ประเทศไทยยังมีแต่โทรศัพท์บ้าน ตอนนั้นกิจการโทรคมนาคมไทยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรมไปรษณีย์โทรเลข, องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย หรือทีโอที, และการสื่อสารแห่งประเทศไทย หรือ กสท. ซึ่งขึ้นกับกระทรวงคมนาคม (ขณะนั้นกระทรวงคมนาคมเป็นผู้ดูแลทั้งกิจการด้านการขนส่ง โทรคมนาคม และวิทยุสื่อสาร) ตอนนั้นตาม พ.ร.บ.องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย ๒๔๙๗ ระบุว่าองค์การโทรศัพท์ฯ เท่านั้นที่ให้บริการโทรศัพท์ได้ แต่องค์การโทรศัพท์ฯ ก็ไม่สามารถทำให้โทรศัพท์บ้านแพร่หลายไปได้อย่างที่ควรจะเป็น มีรายชื่อคนเข้าคิวรอขอให้ต่อสายโทรศัพท์บ้านตกค้างเต็มไปหมด และถ้าคุณอยู่ไกลหรือไม่มีเส้นสายอาจจะต้องรอนาน ๒-๓ ปี หรือคุณอาจต้องวิ่งเต้นจ่ายเงินใต้โต๊ะเพื่อให้ได้โทรศัพท์มา ตอนนั้นนักการเมืองเริ่มมองเห็นว่าระบบที่มีอยู่เป็นปัญหาจนทำให้ประชาชนเดือดร้อน เมื่อเข้าสู่ยุคมือถือจึงอยากเอาเอกชนมาช่วยทำ ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อนั้นถ้าเป็นประเทศพัฒนาแล้วเขาจะใช้ระบบ “ใบอนุญาต” ตั้งหน่วยงานขึ้นมาหน่วยงานหนึ่งให้เป็นผู้กำกับดูแล แล้วแก้ไขข้อกฎหมายที่ติดขัด ถ้ากฎหมายบอกว่าต้องเป็นองค์การโทรศัพท์ฯ หรือหน่วยงานรัฐเท่านั้นที่ทำโทรศัพท์ได้ ก็เพิ่มเข้าไปว่าให้เอกชนทำได้ด้วย ถ้าตอนนั้นประเทศไทยเลือกวิธีนี้ กิจการโทรคมนาคมของไทยทุกวันนี้จะดีกว่าปัจจุบันเยอะเลย
ปรากฏว่าตอนนั้นนักการเมืองเลือกเดินทางลัด แทนที่จะแก้ไขกฎหมายที่เป็นปัญหา เปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม กลับให้เอกชนคือเอไอเอสเป็นรายแรกที่ได้รับสัมปทาน ร่วมกับองค์การโทรศัพท์ฯ ดำเนินกิจการในนามของรัฐ ผลประกอบการให้เอามาแบ่งกัน ระบบสัมปทานเป็นระบบที่นักการเมืองชอบเพราะทำได้เร็ว ง่าย และไม่ต้องเปิดเสรี เป็นระบบที่เอื้อต่อการวิ่งเต้น เพราะเอกชนที่ได้สัมปทานผูกขาดธุรกิจจะมีผลกำไรมาก โอกาสเรียกเก็บใต้โต๊ะก็มากตามไปด้วย
หลังเอไอเอสซึ่งได้รับสัมปทานให้บริการไประยะเวลาหนึ่ง รัฐวิสาหกิจอีกแห่งหนึ่งคือ กสท. (ในยุคที่ยังดำเนินกิจการไปรษณีย์และสื่อสาร) ก็มีกฎหมายของตัวเองขึ้นมา ตอนนั้นองค์การโทรศัพท์ฯ บอกว่าตนมีหน้าที่ให้บริการโทรศัพท์ แต่ กสท. ก็บอกว่าการสื่อสารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่ให้บริการการสื่อสาร กสท. ยึดข้อนี้บอกว่าตัวเองมีอำนาจให้บริการสื่อสาร โทรศัพท์มือถือเป็นบริการสื่อสารอย่างหนึ่งเช่นกัน กสท. จึงมีสิทธิ์ทำโทรศัพท์มือถือได้ แล้ว กสท. ก็เริ่มทำอย่างที่องค์การโทรศัพท์ฯ เคยทำมาก่อน คือไปหาเอกชนอีกรายหนึ่งมา คือแทคหรือดีแทคในปัจจุบัน เงื่อนไขของดีแทคและเอไอเอสจึงแตกต่างกัน เพราะเอไอเอสทำข้อตกลงกับองค์การโทรศัพท์ฯ ส่วนดีแทคทำข้อตกลงกับ กสท. เงื่อนไขแล้วแต่การเจรจาต่อรองจนทำให้เกิดความไม่เป็นธรรม เกิดความเหลื่อมล้ำได้เปรียบเสียเปรียบกันขึ้น
อยากให้อาจารย์ช่วยเปรียบเทียบเงื่อนไขที่แตกต่างกันของเอกชนทั้ง ๒ ราย
ตอนนั้นโทรศัพท์มือถือยังเป็นของใหม่ โทรศัพท์บ้านมีใช้แพร่หลายมากกว่า ลูกค้าเอไอเอสหรือดีแทคที่ซื้อมือถือมาก็อยากให้โทร.เข้าโทรศัพท์บ้านได้ แล้วผู้ที่เป็นเจ้าของเบอร์บ้านใหญ่ที่สุดคือองค์การโทรศัพท์ฯ ข้อนี้เอไอเอสได้รับประโยชน์เต็ม ๆ เพราะตัวเองเป็นคู่สัมปทาน องค์การฯ ก็บอกว่าถ้าลูกค้าเอไอเอสโทร.มาผมไม่คิดค่าใช้จ่ายเลย แต่ถ้าเป็นลูกค้าดีแทคอยากติดต่อเบอร์บ้านต้องเหมาจ่ายเดือนละ ๒๐๐ สาเหตุที่เงื่อนไขออกมาเป็นเช่นนี้เพราะนี่คือระบบสัมปทาน มันแล้วแต่ใครเจรจาต่อรองกับใคร
เอไอเอสยังได้เปรียบตรงที่ได้รับจัดสรรคลื่นความถี่ที่ต่ำกว่า ช่วงแรกถึงมีจีเอสเอ็ม ๒ วัตต์ออกมาเพราะคุณภาพสัญญาณชัดกว่าและส่งไปได้ไกล เรื่องที่ดีแทคได้เปรียบกว่าก็มี เช่น ดีแทคได้คลื่นความถี่มาเยอะกว่ามาก ทำให้ใช้เงินลงทุนปักเสาส่งสัญญาณน้อยกว่า เพราะไม่ต้องปักเสาถี่ ๆ ในพื้นที่เดียวกัน ขณะที่ถ้ามีคลื่นจำกัดหรือคลื่นน้อยจะต้องปักเสาถี่ ต่างฝ่ายต่างได้เปรียบกันคนละแง่มุม
การแก้สัญญาของระบบสัมปทานจะช่วยคลี่คลายปัญหาได้หรือไม่
หลังฝ่ายเสียเปรียบออกมาเรียกร้องว่าอีกฝ่ายหนึ่งได้เปรียบ ก็เกิดแนวคิดที่จะแก้ไขสัญญาเกิดขึ้น วิธีการคือให้เอกชนแต่ละฝ่ายไปต่อรองกับคู่สัมปทานของตัวเอง เช่นดีแทคไปบอก กสท. ว่าคุณต้องปรับสัญญาให้ฉันนะเพราะฉันสู้กับเอไอเอสไม่ได้ เอไอเอสก็ไปพูดคุยกับองค์การโทรศัพท์ฯ ว่าบางเรื่องของดีแทคดีกว่า คุณต้องปรับสัญญาให้ฉัน สิ่งที่เกิดขึ้นคือทุกครั้งที่แต่ละฝ่ายแก้สัญญา เอกชนได้เปรียบขึ้นเรื่อย ๆ ส่วนรัฐเสียเปรียบขึ้นเรื่อย ๆ ยกตัวอย่างอายุสัมปทานของเอไอเอสเดิมนาน ๒๐ ปี และได้สิทธิ์ผูกขาด ต่อมาเมื่อดีแทคและทรูมูฟเข้ามาในตลาด เอไอเอสก็บอกว่าเขาไม่เอาแล้วสิทธิ์ผูกขาด เพราะถึงแม้องค์การโทรศัพท์ฯ จะให้สิทธิ์เขารายเดียว แต่ กสท. ก็ให้สิทธิ์ดีแทคกับทรูมูฟ มันไม่ผูกขาดจริง เขาไม่เอาสิทธิ์ผูกขาดแล้วขอยืดสัญญาจาก ๒๐ ปีเป็น ๒๕ ปีแทน เพื่อชดเชยสิ่งที่ขาดไป และขอลดการมอบส่วนแบ่งรายได้ นี่คือการต่อรองสัญญาที่ยิ่งต่อรอง
หน่วยงานรัฐวิสาหกิจก็ยิ่งเจ๊ง
การเปลี่ยนผ่านสู่ยุค 3G ที่รูปแบบของสัญญาเป็นใบอนุญาต (licence) จะมีลักษณะเป็นอย่างไร
ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจว่ารูปแบบของสัญญากับเทคโนโลยีไม่ได้ผูกติดกัน ตัวสัญญามีได้หลายรูปแบบ เช่น สัญญาเช่า สัญญาซื้อ สัญญาเช่าซื้อ ระบบสัมปทานถือเป็นสัญญาแบบหนึ่ง ใบอนุญาตก็เป็นสัญญาอีกแบบหนึ่ง คุณจะเอาสัญญาไปเช่าซื้อมอเตอร์ไซค์หรือรถยนต์ก็ได้ สมมุติว่า 2G เป็นมอเตอร์ไซค์ 3G เป็นรถยนต์ สัญญาแบบไหนมันก็ใช้ได้กับทุกเรื่องนั่นแหละครับ ไม่ได้หมายความว่ายุค 3G จะต้องเป็นใบอนุญาต เพียงแต่รูปแบบของสัญญากับเทคโนโลยีมาเจอกันสมัยนี้พอดี
ถามว่ารูปแบบของสัญญาเมื่อเปลี่ยนเป็นใบอนุญาตแล้วจะเป็นอย่างไร จากเดิม 2G เป็นระบบสัมปทาน ที่มีผู้ให้สัมปทานมากกว่า ๑ เจ้าจนเงื่อนไขสัญญาไม่เท่าเทียมกัน เมื่อเปลี่ยนเป็น ใบอนุญาต การออกสัญญาจะรวมศูนย์อยู่จุดเดียวเท่านั้นคือ “สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ” หรือ กสทช. เงื่อนไขที่แตกต่างกับความเหลื่อมล้ำกันจะหมดไป
ยกตัวอย่างสัญญาประกอบการรถแท็กซี่ คุณจะขับแท็กซี่ได้คุณต้องไปจดทะเบียนกับกรมขนส่งทางบกเท่านั้น เพื่อให้รถของคุณมีคุณสมบัติเป็นรถรับจ้าง หรือเพื่อให้เลขทะเบียนรถคุณขึ้นต้นด้วยตัว ท. นี่คือระบบใบอนุญาตที่ทำให้แท็กซี่ทุกคันเสมอภาคกันหมด เป็นระบบเสรีที่มีการแข่งขันกันจริง ในทางกลับกันลองสมมุติว่าถ้าไม่มีกรมขนส่งทางบก การทำแท็กซี่ยึดระบบสัมปทานขึ้นตรงกับจังหวัดของตัวเอง กรุงเทพฯ อยากกำหนดเงื่อนไขของแท็กซี่แบบหนึ่ง นนทบุรีก็อยากกำหนดอีกแบบหนึ่ง แต่ละจังหวัดต่างคนต่างให้เงื่อนไขไม่เท่ากัน ถ้าแท็กซี่นนทบุรีได้เงื่อนไขที่ดีกว่าแล้ววิ่งมารับผู้โดยสารในกรุงเทพฯ ก็ได้เปรียบแท็กซี่กรุงเทพฯ วิ่งไปนนทบุรีก็สู้ไม่ได้ ซึ่งไม่เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภคเลย
รูปแบบสัญญาที่เป็นใบอนุญาตที่จะใช้ในระบบ 3G มีอะไรที่เป็นปัญหา
ระบบใบอนุญาตได้สร้างเงื่อนไขที่ทำให้เกิดความเท่าเทียมกันระหว่างเอกชนแต่ละราย เช่น ระยะเวลาของใบอนุญาตจะเท่ากันหมดทุกราย คือ ๑๕ ปี ขณะที่ตามระบบสัมปทานเดิมบางรายอาจได้ถึง ๒๐ ปี บางราย ๑๕ ปีเท่านั้น และค่าธรรมเนียมใบอนุญาตจะเท่ากันหมดเช่นกัน คือเก็บ ๒ เปอร์เซ็นต์ของรายได้ก่อนหักค่าใช้จ่าย จากเมื่อก่อนในระบบสัมปทานบางรายจ่าย ๒๐ เปอร์เซ็นต์ บางรายอาจต้องจ่ายถึง ๒๕ เปอร์เซ็นต์
ด้านค่าเชื่อมต่อโครงข่ายจะเท่ากันหมดทุกรายคือ ๙๙ สตางค์ต่อนาทีสำหรับระบบโทรศัพท์เคลื่อนที่ ขณะที่ในระบบสัมปทาน บางรายไม่ต้องจ่าย บางรายจ่าย ๒๐๐ บาทต่อเลขหมายต่อเดือน
อีกอย่างคือเงื่อนไขคุณภาพบริการ ในระบบใบอนุญาตจะได้รับการกำกับดูแลโดยมาตรฐานเดียวกัน ขณะที่ในระบบสัมปทานนั้นแล้วแต่ผู้ให้สัมปทานกำหนด
อย่างไรก็ตามการออกใบอนุญาตซึ่งเอกชนทุกรายต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขเดียวกันนี้ ก็ยังไม่มีหลักประกันว่าผู้ที่ได้รับใบอนุญาตจะไม่ไปรวมหัวกันกินโต๊ะผู้บริโภค ผู้ให้บริการทั้ง ๓ รายอาจสมคบคิดกันกำหนดราคาที่ไม่เป็นธรรม เอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคก็เป็นได้
ในเรื่องนี้ กสทช. จะเข้ามามีบทบาทในการกำกับดูแลอย่างไร
โดยหน้าที่แล้ว กสทช. ต้องเข้ามาควบคุม แต่ที่ผ่านมาดูเหมือน กสทช. จะมีปัญหาว่าให้ความเกรงอกเกรงใจเอกชนมากกว่าเกรงใจประชาชนอย่างเรา ถามว่าทำไมเขาต้องเกรงใจเอกชน ก็คงต้องย้อนถามว่าแล้วทำไมเขาต้องเกรงใจเรา อย่างนี้ถึงจะถูกต้องกว่า
วันนี้ถ้าคุณเป็นคนใช้โทรศัพท์มือถือ สัญญาณไม่ชัด สายหลุดบ่อย และเป็นเหมือนกันหมดทุกโอเปอเรเตอร์ คุณไม่พอใจการทำหน้าที่ของ กสทช. คุณจะดำเนินการอย่างไร เคยคิดจะโทร.ไปต่อว่า กสทช. บ้างไหม ? ไม่ เพราะผลประโยชน์ของคุณน้อยเกินไป
นี่เป็นตรรกะของเศรษฐศาสตร์การเมือง พวกเราในฐานะผู้บริโภคเดือดร้อนจากบริการที่ไม่มีคุณภาพ แต่เราเดือดร้อนพอที่จะไปโวยวายกับ กสทช. ทุกวี่ทุกวันหรือเปล่า สมมุติเราใช้โทรศัพท์เดือนหนึ่ง ๕๐๐ บาท เราเดือดร้อนเพราะคิดว่าแพงเกินไป ควรจะเป็น ๔๐๐ บาท แปลว่าเราเสียประโยชน์ในแต่ละเดือนประมาณ ๑๐๐ บาท เงินจำนวนนี้มากพอที่จะทำให้เราขยันขันแข็งไปโวยวายกับ กสทช. มากแค่ไหน แต่ถ้าคุณเป็นโอเปอเรเตอร์ คุณเดือดร้อนจาก กสทช. ปีหนึ่งอาจทำให้คุณเสียเปรียบคู่แข่งเป็นหมื่นล้านบาท คุณต้องวิ่งเข้าหา กสทช. ล็อบบีอุตลุดเลย แต่ละบริษัทถึงตั้งฝ่ายรัฐกิจสัมพันธ์ เพราะผลประโยชน์ของเขาก้อนใหญ่ ด้วยตรรกะแบบนี้ ถึงแม้จะมีผู้บริโภคเดือดร้อนอยู่มาก แต่เราเคยมานั่งถกเถียงกันหรือเปล่าว่าจะทำอย่างไรกับ กสทช.? ก็ไม่ค่อยมีใช่ไหมครับ ต่างจากเอกชนที่มีผลประโยชน์สูง ตามธรรมชาติย่อมต้องออกแรงโน้มน้าวให้ กสทช. กำหนดกฎกติกาที่เอื้อประโยชน์ต่อตัวเขามากกว่า โดยทำนองนี้ กสทช. ก็จะรู้สึกเกรงใจเอกชนมากกว่าผู้บริโภคอย่างเรา
