ฐิติพันธ์ พัฒนมงคล : เรื่อง

ช่วงปี ๒๕๖๓-๒๕๖๔ มี “ร่างพระราชบัญญัติ” หรือ “ร่างกฎหมาย” ที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 มลพิษทางอากาศและสิ่งแวดล้อม จำนวน ๓ ฉบับ ถูกร่างขึ้นเพื่อเสนอต่อรัฐสภา แต่ถูกวินิจฉัยว่า “เป็นกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน” ทำให้ไม่ผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาตามเจตนารมณ์ของผู้ร่าง

ร่างกฎหมายทั้ง ๓ ฉบับ ประกอบด้วย

๑) ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดเพื่อประชาชน พ.ศ. … เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) พรรคภูมิใจไทย
๒) ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … เสนอโดยภาคประชาชน
๓) ร่างพ.ร.บ.การรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม พ.ศ. … หรือ ร่าง พ.ร.บ. PRTR (Pollutant Release and Transfer Registers) เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) พรรคก้าวไกล

กฎหมายอากาศสะอาด บนเส้นทางสู่ความเป็นจริง

ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดเพื่อประชาชน พ.ศ. … เสนอเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๖๓

แม้รัฐธรรมนูญจะระบุถึงสิทธิของประชาชนในการรวบรวมรายชื่อ ๑๐,๐๐๐ ชื่อ เสนอกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้รัฐสภาพิจารณา แต่ก็มีเงื่อนไขว่า ถ้ากฎหมายที่ประชาชนหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อเสนอนั้นเป็น “กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน” จะผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี

ภายใต้หลักคิดว่า นายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร เป็นผู้ใช้เงินงบประมาณ มีความรู้เกี่ยวกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ กฎหมายที่จะส่งผลกระทบต่อสถานะทางการเงินรัฐ จึงต้องให้นายกรัฐมนตรีรับรองก่อน

หลังจากนายกรัฐมนตรีลงนามรับรอง กฎหมายจึงจะผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา แต่หากนายกรัฐมนตรีในฐานะประมุขฝ่ายบริหารไม่เห็นด้วยกับหลักการของกฎหมายที่กระทบต่อการเงินการคลังของประเทศ ไม่ลงนามรับรอง ร่างกฎหมายนั้นก็จะตกไป

ถึงแม้จะมีผู้ตั้งข้อสังเกตว่าข้อกำหนดเช่นนี้ส่งผลเสียหายในทางปฏิบัติ ยกตัวอย่างการแก้ไขปัญหาฝุ่นควันที่เป็นเรื่องเรื้อรัง เร่งด่วน ส่งผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชนโดยตรง แต่เมื่อที่ร่างกฎหมายถูกวินิจฉัยว่าเป็นกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน นายกฯ ปฏิเสธไม่ให้คำรับรอง ก็ทำให้ไม่ได้เข้าสู่การพิจารณาในสภา

ร่างกฎหมายอื่นๆ ก็อาจถูก “ปัดตก” หรือถูก “ดอง” ได้เช่นกันในขั้นตอนนี้

อุปสรรคสำคัญของการแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน คือ ขาดตัวบทกฎหมายที่จะกำกับและป้องกันสาเหตุการเกิดฝุ่นควันพิษ เมื่อกฎหมายควบคุมฝุ่นควันพิษ ฝุ่นละอองขนาดเล็กที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันเป็นกฎหมายที่ถูกบัญญัติขึ้นมานาน ขาดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน โดยเฉพาะรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม

การไม่มีกฎหมายที่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน รองรับระบบฐานข้อมูลสถิติ การปลดปล่อยมลพิษ รวมถึงการยึดค่ามาตรฐานมลพิษทางอากาศที่แตกต่างกันระหว่างแต่ละหน่วยงาน เมื่อต่างฝ่ายต่างทำงานภายใต้กฎหมายแต่ละฉบับที่ให้อำนาจ ทำให้การแก้ไขปัญหาไม่สอดคล้องและไม่ทันสมัย ไม่ตอบสนองต่อระบบนิเวศซึ่งเชื่อมโยงไม่แยกขาดทั้งระดับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น การแก้ปัญหาฝุ่นควันที่ผ่านมาจึงไม่เป็นระบบและทันท่วงที

cleanair02
ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … นอกจากเครือข่ายภาคประชาสังคมแล้ว มีรายงานว่าผู้ริเริ่มร่างประกอบด้วยหอการค้าไทย สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย หอการค้าจังหวัดทั่วประเทศ ฯลฯ รวบรวมรายชื่อประชาชนได้มากกว่า ๑๒,๐๐๐ ชื่อ
cleanair03
ร่าง พ.ร.บ.การรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม พ.ศ. … หรือ “ร่าง พ.ร.บ. PRTR” ย่อมาจาก Pollutant Release and Transfer Registers เป็นข้อกฎหมายที่บังคับใช้ในหลายประเทศทั่วโลก

อย่างไรก็ดี นอกจากร่างกฎหมาย ๓ ฉบับข้างต้นที่ถูกปัดตก ยังมีร่างกฎหมายอีกฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. … ที่ภาคประชาชนในนาม “เครือข่ายอากาศสะอาด” พยายามรวบรวมรายชื่อผู้สนับสนุน เสนอร่างต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา

ร่างกฎหมายอากาศสะอาด ฉบับภาคประชาชน ข้างต้นนี้ เสนอโดย คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม กับผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน ๒๒,๒๕๑ คน

โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน หรือ ไอลอว์ (iLaw) องค์กรพัฒนาเอกชนซึ่งทำงานกับภาคประชาสังคมและคนในสังคม มีเป้าหมายเพื่อไปให้ถึงเสรีภาพในการแสดงออก หลักการประชาธิปไตย และระบบยุติธรรมที่เป็นธรรมและตรวจสอบได้  ให้รายละเอียดเกี่ยวกับหลักการพื้นฐาน ตาม ร่างพ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. … ว่า

กฎหมายฉบับนี้จะรับรองสิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาดของบุคคล รัฐมีพันธกรณีที่จะต้องคุ้มครองเช่นเดียวกับสิทธิมนุษยชน สิทธิดังกล่าวต้องได้รับการเคารพและไม่ถูกละเมิดจากบุคคลและหน่วยงานของรัฐ

ในกรณีของบุคคลที่อยู่ในข่าย “กลุ่มเปราะบาง” หมายถึง บุคคลที่มีภูมิต้านทานและความทนทานในการรับปริมาณสารมลพิษต่ำกว่าบุคคลทั่วไป เช่น เด็ก ผู้มีครรภ์ ผู้สูงอายุ ผู้ป่วยเรื้อรัง ผู้ป่วยทางเดินหายใจ ผู้ทำงานกลางแจ้ง ผู้ที่ต้องอยู่ในพื้นที่หมอกควันพิษปกคลุม มีสิทธิได้รับการตรวจสุขภาพจากโรงพยาบาลรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย เพื่อเฝ้าระวังแนวโน้มการเกิดโรคจากสภาวะหมอกควันพิษปกคลุม

ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. … ยังกำหนดหน้าที่ของรัฐ ว่าต้องให้ข้อมูลด้านที่มาของปัญหาคุณภาพอากาศแก่ประชาชน เช่น ข้อมูลบัญชีการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายหมอกควันพิษ หน่วยงานรัฐต้องรับฟังข้อมูลข้อร้องเรียนจากประชาชน ต้องจัดเก็บ รวบรวม ประมวลผลข้อมูล เพื่อแจ้งเตือนประชาชน รวมทั้งสนับสนุนงบประมาณแก่ภาคเอกชนหรือประชาชนเกี่ยวกับการจัดระบบหรือเผยแพร่ข้อมูลอากาศสะอาด

อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐข้างต้นเป็นไปเพื่อให้ประชาชนได้ใช้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับอากาศสะอาด กำหนดสิทธิในการเข้าถึงความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม โดยรัฐต้องรับเรื่องร้องเรียนและให้คำแนะนำแก่ผู้ร้องเรียนในการดำเนินคดีสิ่งแวดล้อมเกี่ยวกับหมอกควันพิษ เพื่อที่ผู้ร้องเรียนจะได้รับการชดเชยเยียวยาความเสียหาย

cleanair04
เอกสารรับรองว่า ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. … มีรูปแบบและสาระตรงตามหลักการ สามารถชักชวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายให้ได้มากกว่า ๑๐,๐๐๐ รายชื่อตามรัฐธรรมนูญกำหนด

สาระสำคัญอื่นๆ ที่น่าสนใจของร่างกฎหมายฉบับนี้ยังมีอีก อาทิ

๑. นิยามคำศัพท์สำคัญทางวิชาการ อาทิ อากาศสะอาด อากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ หมอกควันพิษ กลุ่มเปราะบาง ดัชนีคุณภาพอากาศเพื่อสุขภาพ การประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ การบูรณาการ การจัดการร่วม การกำกับดูแล ฯลฯ เพื่อให้เกิดการใช้งานและตีความตามกฎหมาย

๒. หากเกิดเหตุอันควรสงสัยว่าจะสร้างความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อคุณภาพอากาศเพื่อสุขภาพ กระทบต่อสิทธิที่จะหายใจอากาศของประชาชน จำเป็นต้องมีการแก้ไขโดยเร่งด่วน ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งเพื่อระงับการกระทำ หรือให้กระทำการเพื่อแก้ไขหรือป้องกันความเสียหายเช่นว่านั้นได้ตามที่เห็นสมควร

๓. ตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ โดยมีองค์ประกอบมาจากผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้ ประสบการณ์ และเป็นผู้ที่มีผลงานหรือเคยปฏิบัติงานที่แสดงให้เห็นถึงการเป็นผู้มีความรู้หรือความเชี่ยวชาญด้านต่างๆ เช่น วิทยาศาสตร์สิ่งแวดล้อม สิ่งแวดล้อมสุขภาพ เศรษฐศาสตร์ สิ่งแวดล้อม กฎหมายสิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมสุขภาพ เป็นต้น โดยคณะกรรมการกำกับมี ๒ ประเภท คือ กรรมการอิสระ และกรรมการประจำ มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๓ ปีนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้ง

๔. กำหนดสาระสำคัญของ “องค์การอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ” (อ.อ.ส.ส.) ที่จะจัดตั้งขึ้น
เพื่อกำกับ ติดตาม จัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ เชื่อมโยงมิติสุขภาพกับสิ่งแวดล้อม มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ มีอำนาจหน้าที่ เช่น ดำเนินงานตามนโยบายและแผนแม่บท ประสานงานและรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินงานของคณะกรรมการและหน่วยงานของรัฐทั้งหลาย

๕. ตั้งกองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ กำหนดให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดฝุ่นควันพิษต้องเสียค่าธรรมเนียมการจัดการฝุ่นควันพิษ หากหลีกเลี่ยงมีโทษจำคุกหรือปรับ

๖. ให้รัฐมีหน้าที่ปฏิบัติตามและบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้รวมถึงกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่งครัด หากมีกรณีที่การใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ขัดหรือแย้งกับกฎหมายฉบับอื่น ให้ถือว่าพระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นกฎหมายหลักและกฎหมายเฉพาะในการจัดการอากาศสะอาดที่ต้องนำมาใช้บังคับก่อน

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เปิดรับฟังความเห็นของ ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. … ฉบับนี้ และปิดรับฟังความคิดเห็นเมื่อวันที่ ๑๐ กรกฎาคม ๒๕๖๕ ที่ผ่านมา

เส้นทางของ “ร่างกฎหมายอากาศสะอาด ฉบับภาคประชาชน” จะมีโอกาสเข้าสู่การพิจารณาภายในรัฐสภามากน้อยแค่ไหน เป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไป

หรือจะมีชะตากรรมไม่ต่างอะไรจากร่างกฎหมายอากาศสะอาด ๓ ฉบับที่ถูกปัดตกไปแล้วก่อนหน้านี้

อ่านเพิ่มเติม